En un reciente artículo (Paradojas del Modelo Económico Neoliberal: ¿Éxito o Fracaso?), Félix Jiménez presenta la segunda parte de su revisión crítica a nuestro libro “Qué se Puede Hacer con el Perú: Ideas para Sostener el Crecimiento Económico de Largo Plazo”. En su primer artículo (Lectura Balanceada de la Economía Peruana: Oximoron o Milonga) Jiménez forzó argumentos para criticar nuestro diganóstico, quizás porque las diferencias sobre la evolución de la macroeconomía eran solo de grado. En su segunda entrega, por el contrario, encontramos tres discrepancias fundamentales: sobre el modelo, las instituciones y la industrialización.

Félix Jiménez sostiene que el modelo ha fracasado ya que no ha mejorado el desempeño exportador de la economía, ni logrado una utilización más eficiente de recursos. También indica que la debilidad institucional, que nosotros resaltamos, es funcional al “modelo neoliberal extractivista”.

En este artículo quisiéramos responder estas dos críticas, así como comentar su propuesta alternativa de modelo, que incluye la industrialización del país.

Paradojas del Modelo

Félix Jiménez considera que diversos problemas de la economía peruana se originan en el carácter primario exportador del modelo. No le reconoce mérito alguno al denominado modelo neoliberal. Enfatiza el deterioro de las exportaciones manufactureras como porcentaje del PBI e identifica una menor eficiencia de la inversión. Como corolario de sus criticas sugiere sustituir el modelo de crecimiento.

Tiene sentido contrastar cifras. El sesgo antiexportador del modelo que Jiménez identifica simplemente no existe. Las exportaciones peruanas han crecido sustancialmente. Las exportaciones no tradicionales se cuadriplicaron en los últimos 10 años (pasaron de $2,620 millones en el 2003 a $11,047 millones en el 2012). Naturalmente se ha reducido su participación como porcentaje de las exportaciones totales. Pero ello es en buena medida resultado del aumento sustancial de los términos de intercambio, que influyó tanto en la cantidad como en el valor de las exportaciones tradicionales (que pasaron de $6,356 a $34,247 millones en ese mismo periodo).

Es cierto que la economía peruana muestra poca diversificación y menos transformación de lo que usualmente se acepta. Nosotros resaltamos estos puntos repetidamente en el libro y en distintos artículos. Pero las críticas de Félix Jiménez van mucho más lejos de las de los propios autores que han identificado estos problemas. Dani Rodrik, Michael Porter o Ricardo Hausmann, han realizado críticas más matizadas de la economía peruana, y han reconocido también sus fortalezas.

Una muestra de los aspectos positivos del modelo es que varios de los principales problemas que las reformas estructurales quisieron corregir en la década del 90, ya no son relevantes. Esto sugiere un avance sustantivo desde aquellos años de reforma.

El cambio del modelo en el sentido que ha venido sugiriendo Félix Jiménez no sólo implicaría tomar riesgos excesivos en términos de credibilidad y consistencia de políticas, sino que sería innecesario. En nuestra opinión, las mejoras en empleo, productividad y desigualdad, así como mejores perspectivas de crecimiento de largo plazo, son esenciales y tienen que lograrse con ajustes sustanciales al modelo, algo que algunos analistas aún no aceptan, pero de manera incremental. Es decir, corrigiendo lo que el modelo claramente no está dando, pero sin desandar lo avanzado. La estrategia propuesta en el libro parte de un análisis de las características del funcionamiento político, y propone tanto importantes cambios burocráticos como una mayor sofisticación de la política económica. En muchos casos los instrumentos de política económica están respondiendo a visiones y problemas de la década del 90 que o ya no existen o no pueden resolver.

El problema fundamental de la economía peruana no es exportar materias primas. El problema es la ausencia de políticas económicas que compensen los efectos no deseables del modelo. Particularmente, la perdida de competitividad resultante de que el aumento en ingresos medios no sea acompañada por un adecuado crecimiento de la productividad. Para entender dicha ausencia es necesario tener en cuenta los rasgos institucionales de la economía peruana y las características del sistema político. Esto nos lleva a una segunda discrepancia.

Instituciones

Posiblemente nuestra mayor discrepancia es con su visión sobre la institucionalidad. Félix Jiménez ha expuesto la necesidad de cambiar el modelo primario exportador de instituciones “extractivas· por un modelo industrial de instituciones “inclusivas”.

Jiménez confunde modelo con institucionalidad. En particular, el hecho de que el modelo primario exportador se dé en industrias “extractivas” no implica que las institucionalidad sea “extractiva” en el sentido de Acemoglu y Robinson. Comencemos por definir institucionalidad. La dotación institucional de un país se refiere al funcionamiento y características del sistema político (poder ejecutivo, poder legislativo), las capacidades burocráticas de un país, el funcionamiento del poder judicial, la ideología, las normas y costumbres de la población, entre otros. Estos factores determinan las reglas de juego en una sociedad.

Acemoglu y Robinson indican que existen economías con instituciones “inclusivas”, donde las reglas de juego incentivan a una parte relevante de la población a participar de la economía y donde la propiedad, libre entrada a industrias, creatividad e innovación están adecuadamente protegidas. Las instituciones “inclusivas” son las que, según los autores, promueven en el largo plazo la prosperidad económica. En oposición, existen también economías con instituciones “extractivas” donde las reglas de juego están diseñadas mayormente para extraer el ingreso y riqueza de un grupo para beneficiar a otro. Las instituciones económicas “extractivas” pueden generar crecimiento por algunos años o décadas pero sin un proceso paralelo de destrucción creativa schumpeteriana, el crecimiento eventualmente se estancaría. A diferencia de lo que asume Félix Jiménez, las instituciones “inclusivas” en el sentido de Acemoglu y Robinson no tienen que ver con la producción manufacturera, sino con el funcionamiento del sistema político, del poder judicial, etc. Es posible tener un modelo exportador de materias primas con instituciones “inclusivas” (Noruega) así como un modelo exportador de bienes manufactureros con instituciones “extractivas” (México).

Si la institucionalidad es mala para un modelo primario exportador, también lo será para un modelo de industrialización. El poder judicial con un modelo industrial será el mismo que con el modelo actual. El Perú ya tuvo una etapa en la que el extractivismo institucional se combinó con un modelo de industrialización a fines de la década del 80. Los resultados son ampliamente conocidos: los numerosos mecanismos preferenciales creados para impulsar el crecimiento industrial como fueron los dólares MUC, los controles de precios, los aranceles diferenciados, entre otros, fueron utilizados para extraer ingresos y para beneficiar a un grupo en control de los instrumentos de política económica. Paralelamente operaron otros mecanismos extractivos como la expropiación de los ahorros en dólares y el empleo público partidario, que terminó por destruir el modelo de gestión de las empresas públicas ya afectado por la crisis de la deuda latinoamericana. La existencia de episodios de corrupción en el funcionamiento de modelos de crecimiento tan distintos (teniendo en cuenta los graves casos de corrupción en la segunda parte de la década del 90) evidencia que la constante es la fragilidad institucional.

En el Perú, la reforma de los 90s se dio en el contexto de debilidad institucional. Es verdad que la reforma no ha ayudado a construir institucionalidad más allá de ámbitos como la macroeconomía (como lo evidencia las grandes diferencias de oportunidades y accesos que hay actualmente en el país). Pero de ahí a concluir que un Estado exportador de materias primas es inherentemente débil hay una gran diferencia. Félix Jiménez ignora los casos exitosos de economías que exportan recursos primarios como Australia, Noruega, Canadá e inclusive Chile, así como los numerosos fracasos de numerosas experiencias industrializadoras en Latinoamérica (como el Perú) causados precisamente por ignorar cómo opera la institucionalidad.

La persistencia de problemas indica la relevancia del equilibrio político. Estos tienden a perpetuarse por falta de partes interesadas con influencia (ausencia de stakeholders) o problemas de agencia común que llevan a un funcionamiento burocrático lejano de un estándar aceptable. Los problemas institucionales se ha acentuado en la última década con la pérdida de cuadros por una deliberada política salarial de debilitamiento del sector público, interferencia política con propósitos rentistas y el desarrollo del sector privado que ofrece mejores oportunidades laborales. El debilitamiento burocrático ha llevado a un deterioro de la política económica y la justa sensación de deterioro institucional.

Industrialización

Una tercera discrepancia con Félix Jiménez es con su concepción de desarrollo manufacturero como alternativa al modelo actual. En nuestra opinión, una condición necesaria para cambiar el modelo es que la alternativa sea factible. Nosotros creemos que es necesario diversificar pero es importante entender cómo hacerlo. Algunas acotaciones:

Primero, la visión industrialista cree erróneamente que la falta de diversificación es una prescripción de política cuando en realidad es sólo un diagnóstico. Las estrategias de crecimiento centradas en la producción manufacturera requieren la homogeneidad de las capacidades de la fuerza laboral. Esto implica enormes demandas sobre el sistema educativo. El país no tiene las posibilidades para implementar una estrategia de industrialización como la concibe Félix Jiménez en horizontes de tiempo cercanos, sin que sean precedidas por mejorar sustancialmente las capacidades productivas (educación, conocimientos, tecnología, investigación, capital humano). Reorientaciones del aparato productivo no acompañadas por esas mejoras sustantivas terminarían en esquemas principalmente enunciativos, sin mayor diversificación y a costa de distorsiones sustanciales.

Segundo, las reales capacidades productivas de la economía peruana solo podrán ser claramente identificadas cuando las brechas causadas por las deficiencias de las políticas económicas sean disminuidas sustancialmente. Estas brechas son importantes en educación, política de competencia o eficiencia del gasto publico. Solo después de resolver estos problemas podremos saber el potencial de nuestras ventajas comparativas (creadas a través de la educación), el grado de competitividad (a través de mayor competencia en los mercados) y capacidad de generar complementariedades (a través del uso eficiente de los recursos fiscales).

Tercero, la diversificación no tendría que ser necesariamente hacia manufactura. Esta actividad es menos beneficiosa que antes. Historicamente, la manufactura ha tenido dos características positivas altamente deseables. Por un lado, demandaba abundante mano de obra de calidad y, por otro lado, permitía gran crecimiento en la productividad ya que ésta convergía rapidamente con el resto del mundo. La industrializacion fue lo que permitió el desarrollo de países como Japón y Corea. En esos países se traspasó trabajadores de sectores de baja productividad al sector manufacturero, que tenía alta y creciente productividad. Sin embargo, en los últimos años han ocurrido grandes cambios en la industria manufacturera global. La manufactura se está concentrando en cadenas de valor de tipo global y localizada en tres regiones fundamentales (alrededor de Estados Unidos, de Alemania y de Japón/China). En los países situados alrededor de estos polos se producen generalmente componentes del producto final. Eso reduce su interrelación con el resto de la economía doméstica. También implica que países situados geográficamente lejos de dichas cadenas tienen un gran desventaja competitiva.

Adicionalmente, el proceso de automatización implica cada vez menor intensidad en mano de obra. Por ello, de un lado, la industrialización manufacturera no tiene las características deseables de antaño y, de otro lado, tiene características sobre las cuales es necesario adecuarse con estrategia.

Lo más relevante, por ello, es empezar a sofisticar la política pensando en política industrial pero en su versión moderna; reduciendo los cuellos de botella al crecimiento regional, creando diversas complementariedades a la inversión privada que pasen ciertamente por las externalidades tecnológicas, de información y coordinación, pero que se extiendan a las reformas de las políticas de competencia y de gasto público, y que sean acompañadas por una política comercial más estratégica. En síntesis sofisticar la política para reorientar el modelo, pero sin un cambio disruptivo injustificado.

En esencia, Félix Jiménez no le da ningun crédito al modelo de desarrollo actual del Perú, en lugar de aceptar que tiene tanto aciertos como desaciertos. Asimismo, asocia los problemas institucionales del Perú con el modelo e ignora el hecho que la debilidad institucional ha sido continua en el Perú y ha estado acompañada de diversos modelos, incluyendo el de industrialización que él favorece. Por último, cambios en las actividades económicas como sugiere Jimenez sin mejoras sustanciales en las capacidades productivas llevarían, casi seguramente, al fracaso.

Notas al pie

1. En su primera crítica al libro Félix Jiménez señala la relevancia de las reformas a la política macroeconómica en la administración Toledo en relación al manejo macroeconómico en el periodo posreforma. En el libro señalamos que las políticas macroeconómicas mejoraron en la década del 90 respecto a la década del 80 y que las políticas de la última década – donde se sitúa la administración Toledo – fueron superiores a las políticas macroeconómicas de la década previa. No omitimos las importantes contribuciones del propio Félix Jiménez en su paso por el MEF, pero creemos que las mejoras se dieron desde los 90 y han tenido que ver con un número amplio de especialistas.

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