Este es el tercer y último artículo de respuesta a Félix Jiménez, quien ha publicado también en tres entregas una reseña crítica a nuestro libro “Que se Puede Hacer con el Perú: Ideas para el Crecimiento de Largo Plazo”  

En su tercer artículo “Cambios para no Cambiar el Modelo: El Gatopardismo”, Jiménez indica que los ajustes que sugerimos al modelo no son realizables ya que ignoramos las variables políticas y que, en última instancia, la influencia de los grupos de interés determina lo que se puede hacer. También sostiene que dado que el modelo actual le es funcional a dichos grupos de intereses no habrá cambios posibles sin cambios radicales institucionales. Nos califica también de “Gatopardos neoliberales”, por sugerir cambios que sirven para no cambiar nada. Jiménez también puntualiza que no hacemos propuestas concretas sobre qué hacer.

Creemos que en está última entrega Jiménez presenta la única crítica profunda de la serie: ¿Es posible hacer ajustes al modelo económico sin cambios institucionales radicales? Lamentablemente ese mérito lo desvirtúa al tomar visiones muy parciales de una realidad compleja o por hacer una lectura equivocada del libro. Por ello confunde y tiene desaciertos notorios.

(i) La importancia de la política

Jiménez indica que no consideramos la política. Esa apreciación es incorrecta. El marco conceptual construido en el libro tiene como centro el análisis del proceso político. Una de las principales contribuciones del libro consiste en no basarse en los distintos enfoques de crecimiento utilizados en las últimas dos décadas [1]. En su lugar, mira las oportunidades en política económica que ofrecen las fallas del sistema político.

Luego de presentar el diagnóstico de la economía y sus posibilidades, en los capítulos 6-8 del libro se hacen propuestas. En el capítulo 6, enfatizamos que existen dos fallas esenciales asociadas al proceso político peruano. Primero, el mal funcionamiento del sistema político determina que a veces problemas importantes no tengan como contraparte esfuerzos proporcionales en la política económica. Esto ocurre por la ausencia de parte interesadas con interés (stakeholders) en el sistema político y explica la persistencia de problemas.

Este es el caso en educación, desarrollo rural o la lucha contra actividades delictivas. La solución para suplir este vacío es crear burocracias técnicas altamente especializadas y sostenibles, como existe para la macroeconomía, en estas áreas. Estas burocracias aun inexistentes, que podrían hacer un verdadero diagnóstico del problema y diseñar soluciones, permitirían balancear la ausencia de influencia de estos sectores y generarían otros motores de crecimiento en la educación y en el agro ( como ocurrió en la reforma china).

La segunda falla de institucionalidad política que resaltamos es que en algunos casos existen numerosos stakeholders en la política económica (varios principales) que presionan sobre la burocracia (agente) en el desempeño de sus tareas. Es el problema de agencia común. Esta característica determina que la burocracia haga mucho de aquello en lo cual los stakeholders están de acuerdo y poco o nada en los temas en las cuales sus agendas no coinciden. Un ejemplo de este tipo de problema es el rápido incremento en el gasto público (en lo que todos coinciden) y los pocos avances en la calidad del mismo (a lo que muchos se oponen). En los capítulos 7 y 8 planeamos la solución de liderazgo y agenda de política económica explicita a estos problemas.

Por lo tanto, no se entiende como Jiménez puede decir que en el libro se ignora la importancia de las variables políticas y la influencia de los grupos de interés. No sólo enfatizamos la relevancia de la economía política, sino que nuestras propuestas se centran totalmente en las oportunidades que ofrece el sistema político.

(ii) Sobre el rol de la política económica

La crítica de fondo de Jiménez es la imposibilidad de hacer ajustes al modelo sin cambios fundacionales en la institucionalidad.

Acemoglu y Robinson (Por qué fracasan los países, 2012) reconocen que el cambio institucional es un tema central pero al mismo tiempo esquivo, por la tendencia de los intereses en control de acrecentar su poder y capacidad de beneficiarse. Acemoglu y Robinson (A&R) tienen una visión pesimista del potencial de la política económica y de que un país como el Perú, al que citan como ejemplo de mala institucionalidad, pueda desarrollarse.

Nosotros explícitamente decidimos tomar una visión menos pesimista (algunos podrían llamarla menos determinística) que A&R sobre el potencial de la economía peruana. Creemos que si bien la institucionalidad está predeterminada en el corto plazo es posible fortalecerla en el mediano plazo. Una manera de hacerlo es a través de las políticas económicas.

En el libro motivamos con ejemplos porque la institucionalidad, en muchos casos con raíces coloniales, no puede ser la única variable que explica el desempeño de largo plazo de los países. En primer lugar, encontramos como el rezago de América Latina con respecto a Occidente es un fenómeno de la segunda mitad del siglo XX y particularmente entre 1970 y 1990, que es precisamente cuando las políticas económicas fueron peores. En segundo lugar, usamos la bien documentada diferencia entre Jamaica y Barbados, dos países con institucionalidad muy similar pero con resultados macroeconómicos muy diversos, para sugerir la relevancia de factores más allá de la institucionalidad. En tercer lugar, usamos el ejemplo de la institucionalidad macroeconómica peruana de los últimos 25 años. Ésta estaba destrozada a finales de la década del 80. Pero con buenas políticas económicas su credibilidad se fue fortaleciendo. Las burocracias mejoraron y eso, a su vez, permitió mejorar las políticas. Se dio así un círculo virtuoso entre institucionalidad y políticas económicas. Además citamos un notable artículo de Hall y Jones presenta evidencia empírica consistente con estos ejemplos.

Pero paradójicamente, tal vez la validación externa más importante de nuestra diferencia con el diagnóstico de A&R puede ser hallado en el muy reciente artículo de Dani Rodrik (“When ideas trump interests: preferences, world views and policy innovations”), publicado con posteridad al libro.

En el artículo Rodrik indica que los modelos de economía política, que naturalmente le ponen mucha importancia a los grupos de interés, son incompletos al ignorar el rol de las ideas. Nuevas ideas pueden tener un efecto sobre lo que se termina haciendo. Por ejemplo, se ha culpado mucho de la reciente crisis financiera internacional a los intereses de las instituciones financieras. Sin embargo, un rol crucial también jugaron las ideas de que la desregulación financiera era beneficiosa para la sociedad (y no solo para Wall Street). Ideas equivocadas llevaron a políticas económicas también equivocadas.

Los distintos grupos de interés tiene ideas de cómo ciertas políticas los afectarán. Sin embargo, esas ideas pueden cambiar. En algunos momentos en la historia la élite empresarial peruana ha pensando que el proteccionismo arancelario les era favorable, y en otros, perjudicial. En la actualidad cree que no hacerle cambios al modelo económico les es beneficioso, pero en el mediano plazo van a darse cuenta que les es perjudicial. Un cambio eventual en ideas hará que apoyen nuevas políticas económicas de ajuste al modelo económico. 

Rodrik cree que las políticas públicas tienen un rol importante, lo que no podría ser si lo único que importan son los grupos de interés y la economía pública. Sin embargo, recientemente A&R reconocen que efectivamente Rodrik tiene razón en enfatizar el rol de las ideas y del liderazgo. A&R Indican que por ejemplo “es difícil de entender enorme impacto de Nelson Mandela en la política sudafricana - y más allá - sin incorporar el liderazgo y las ideas en nuestro paradigma de economía política.” Los propios autores que Jiménez usa para rebatirnos admiten que su modelo es incompleto. En ese sentido, debería existir un rol para las políticas públicas.2

Félix Jiménez ha señalado en numerosas oportunidades que el cambio institucional se produce al cambiar el modelo, de pasar de un modelo primario exportador a uno de tipo manufacturero. Confunde extractivismo de la actividad económica con el extractivismo de las instituciones. Ciertamente las actividades económicas tienen instituciones que las sustentan, pero el funcionamiento del poder judicial, oportunismo, etc. no cambian con el modelo. Como comentamos en la segunda respuesta a la crítica de Jiménez, la historia del país antes de las reformas estructurales muestra instituciones extractivas con un modelo de crecimiento de industrialización.

(iii) El gobernante y la institucionalidad

Un tema relacionado es el cambio de agenda de los gobernantes al llegar al poder. Esto es comprensiblemente sensible para Félix Jiménez. Pero esto no solo es el resultado de la presión de los grupos de interés. Las instituciones de una economía son más generales y transversales de lo que acepta Jiménez. Las limitaciones institucionales nacen del poder judicial, el poder legislativo, el poder ejecutivo, las normas y costumbres, las ideas, las burocracias, la media.

¿No se mejora porque no hay una voluntad de mejorar o porque hay una sensible debilidad de cuadros técnicos? O porque existe una exacerbada reacción a propuestas de cambio por parte de intereses en el ámbito de los gobiernos nacionales, regionales y locales? O porque las propias propuestas de cambio existentes son ineficaces porque no consideran el proceso político?

Las propuestas de Félix Jiménez han encontrado mucha oposición por sospechas bien fundadas. Cambios tan dramáticos no puedan hacerse bien con las capacidades burocráticas actuales del país. Por ejemplo, cuando Jiménez, un profesional probo, piensa en empresas publicas tiene el convencimiento de que gente como él las manejarían. No entiende que los participantes del proceso político precisamente verían una gran oportunidad para tomar ventajas del empleo público y en las compras de estas empresas. Verían en el sector público las condiciones de ingreso que el mercado laboral privado no les ofrece. La fragilidad institucional y la existencia de presupuestos blandos seguramente se combinarían para un mal desempeño.

(iv) Los resultados irónicos del radicalismo de Jiménez

Al proponer cambios tan dramáticos, Félix Jiménez paradójicamente escoge no cambiar nada. En el contexto de alto crecimiento de la economía peruana estrategias fundacionales como la de Jiménez no tienen espacio. Él debiera haberse dado cuenta mejor que nadie a raíz del abandono de la “Gran Transformación” entre la primera y segunda vuelta. Pero, en su lugar, simplemente no le reconoce ningún logro al modelo y persiste en el error. Asimismo, presenta propuestas con visiones parciales que suponen, de un lado, desandar lo andado y, de otro lado, no prestan atención a las debilidades del activismo.

Por ello, las propuestas de Félix Jiménez terminan siendo tan ineficaces como las de aquellos a quienes él critica. Su falta de eficacia no se deben a que él no tenga un genuino deseo de mejorar las cosas, ni a que le falte relevancia a la pregunta que implícitamente plantea (¿puede el Perú no cambiar y seguir con modificaciones que no cambien nada? ) sino a su impracticabilidad.

¿Qué propuestas de cambio son eficaces? Sabemos que las políticas económicas debe tomar en cuenta la economía política en un sentido amplio para ser efectivas. Por ejemplo, Steven Levitsky señalaba durante las elecciones del 2011, que en economías con un importante crecimiento económico, como el Perú, nuevos gobernantes no implementaban mayores cambios en el manejo económico.

Las propuestas de nuestro libro están diseñadas para maximizar su posibilidad de implementación y éxito. Por ello incluimos un análisis de las características del proceso político, de la situación de la economía peruana, así como la naturaleza incremental de las modificaciones al modelo.

Nosotros creemos que el Perú no puede seguir en el proceso actual sin hacer ajustes al modelo sin enfrentar mayores riesgos en algunos años. Las estadísticas muestran que en lo más importante para un ciudadano (productividad, empleo, equidad) el país ha avanzado menos que lo que se acepta, quizás porque en otros indicadores lo hacemos mejor (por ejemplo, en los indicadores macroeconómicos). Y los indicadores en los cuales estamos rezagados son los que más importan en el largo plazo. Existen también riesgos en la economía mundial, en los efectos decrecientes de la reforma estructural, en las diversas actividades redistributivas que ya operan y afectan la apropiabilidad de las inversiones (actividades delictivas como la extorsión, política económica redistributiva ineficiente o la conflictividad social).

(v) Ausencia de Ideas Concretas

En una crítica algo descolgada, Jiménez señala que en el libro no se proporcionan criterios concretos para implementar mejoras en el gasto público. A lo largo del libro se enfatiza menos la implementación para mantener la discusión conceptual en el nivel de la estrategia (en oposición a la táctica) para la economía peruana.

Pero si en el libro se hizo una excepción fue precisamente en el tema del gasto público. Explicitamos las cuatro etapas de mejoras en la eficiencia del gasto. Lo hacemos porque creemos que parte sustantiva del financiamiento de las apuestas que necesitamos para el desarrollo está en mejorar la calidad del gasto público. Este viene creciendo desde el 2000 sin mejoras perceptibles en su calidad.

En síntesis Jiménez presenta en su última entrega una crítica interesante a nuestro libro: la incapacidad de hacer cambios al modelo, sin cambios institucionales radicales. Nosotros creemos que, por el contrario, el fortalecimiento institucional puede ser incremental y le damos un rol a la política económica. Los propios autores que Jiménez cita para criticarnos parecen haber cambiado de opinión muy recientemente, quitándole piso.

Jiménez indica también que profesamos un “Gatopardismo neoliberal” que pide hacer cambios para que en el fondo nada cambie. Eso suena ingenioso pero no tiene sentido. Creemos que el modelo actual no contiene la semilla del desarrollo económico y por ello sugerimos ajustes importantes, no cosméticos. Pero los cambios no pueden arriesgar lo ganado. El país no está tan bien como algunos creen pero tampoco tan mal como Jiménez indica. Al presentar propuestas tan radicales se autoexcluye en el proceso de mejorar el país. El que termina ignorando la política es paradójicamente él.